4/5 « La promulgation de la loi sous le Directoire » Retour sur le séminaire Archives nationales-IHRF. Publier la loi

Publier la loi sous le Directoire

Les modes d’envoi et de publication des lois sont déterminés sous le Directoire par la loi du 12 vendémiaire an IV [4 octobre 1795] : « il ne sera plus fait de publication de lois par lecture publique, par réimpression ni affiche, ni à son de trompe ou de tambour, en aucun département, aux frais de la République, si ce n’est lorsque ces formalités seront expressément ordonnées par un article de la loi » (art. XI). La loi prévoit toutefois la possibilité pour le Directoire exécutif, les administrations départementales et municipales, d’ordonner ces formalités particulières par délibération spéciale.

Elle prescrit également l’insertion des résolutions du Conseil des Cinq-Cents et de tout projet de résolution dont les Cinq-Cents ont ordonné l’impression et l’ajournement dans le Feuilleton des résolutions et des projets de résolutions. Celui-ci comprend également les rapports et les opinions dont l’impression et l’envoi sont ordonnés par une loi et comporte en tête de la première page l’avertissement suivant : « Les dispositions suivantes ne sont pas des lois, elles n’obligent pas les citoyens ».

La procédure de publication des lois et le circuit des documents

Dès que les lois sont revêtues par le Directoire exécutif des formes de publication définies par la Constitution de l’an III, deux expéditions authentiques sont envoyées au ministre de la Justice pour qu’il les fasse imprimer et publier dans le Bulletin des lois (Constitution de l’an III, art. 128). Ces deux expéditions sont systématiquement accompagnées d’un troisième document par lequel le Directoire exécutif ordonne explicitement au ministre de la Justice de faire publier une loi spécifique, conformément à la législation en vigueur. Dans cet ordre de publication, le Directoire précise la date et le sujet de la loi, mais rappelle aussi qu’elle a été munie du sceau de la République. En d’autres termes, étant exécutoire, elle doit être exécutée et donc d’abord publiée, c’est-à-dire imprimée et diffusée pour être connue. L’ordre de publication donné par le Directoire au ministre de la Justice conditionne l’exécution de la loi par la connaissance que tout agent public et tout citoyen doivent ou peuvent en avoir. Comme le rappelle la loi du 12 vendémiaire an IV, les lois « obligent » les citoyens. L’ordre d’exécution est performatif, dans la mesure où la loi, une fois publiée, sera présumée exécutée.

Le ministre de la Justice transmet les deux expéditions authentiques et l’ordre de publication à sa division de l’Envoi des lois après avoir reporté en marge de l’ordre de publication la date de réception des actes et la date de leur transmission à la division de l’Envoi des lois qui en établit un reçu. Ces annotations et ce reçu attestent du circuit suivi par les documents et de leur envoi à l’impression dans les délais fixés par la Constitution de l’an III.

Le reçu, lorsqu’il a été conservé, est joint à l’ordre de publication à l’intérieur duquel sont rangées l’une des deux expéditions authentiques de la loi ainsi que les éventuelles notes et correspondances relatives aux corrections à lui apporter avant sa publication. Une fois la loi publiée, l’ensemble est remis au bureau du Dépôt des lois du ministère de la Justice pour conservation. Le nom du bureau, les références de rangement des documents et la date du vote de la loi par le Conseil des Anciens sont reportés sur l’ordre de publication.

Le dossier ainsi constitué n’est pas clos pour autant. Il peut être alimenté après plusieurs années par d’autres notes ou correspondances concernant des demandes de copies transmises au bureau du Dépôt des lois chargé de la tenue des registres d’envoi des copies authentiques.

La deuxième expédition authentique de la loi est quant à elle transmise à l’Imprimerie de la République en vue de sa publication dans le Bulletin des lois. Elle comporte des mentions marginales dont certaines, inscrites au crayon à papier, correspondent à des instructions émanant certainement de la division de l’Envoi des lois sur les modalités d’impression de la loi (imprimée dans le Bulletin des lois, non imprimée, imprimée séparément), son référencement (numéro et intitulé sous lesquels la loi est publiée dans le Bulletin des lois) et sa diffusion (destinataires, nombre d’expéditions à envoyer). D’autres annotations (date de remise et numéro d’enregistrement), inscrites à l’encre noire, sont reportées par le bureau des Archives du ministère de la Justice lorsque l’expédition authentique de la loi, de retour de l’Imprimerie de la République après impression, lui est remise pour archivage.

Cette collection n’est pas constituée uniquement de lois, mais de tous les actes publiés dans le Bulletin des lois, qu’ils émanent du Corps législatif ou du Directoire exécutif. Elle contient ainsi des arrêtés et des proclamations du Directoire exécutif qui, ayant fait l’objet du même traitement et suivi le même circuit que la deuxième expédition authentique des lois une fois transmis au ministre de la Justice, comportent exactement les mêmes annotations que celles-ci.

La publication des actes du Directoire exécutif dans le Bulletin des lois

Pourquoi publier des actes du Directoire exécutif dans le Bulletin des lois ? Dans quelle mesure un acte de l’Exécutif doit-il être associé à un acte du Législatif ?

Les deux types d’actes demeurent nettement distincts. Le sceau diffère nettement. Les lois comportent le sceau ou le timbre rouge de la République, tandis que les actes du Directoire n’ont que le timbre sec octogonal du Directoire. Dans un premier temps, ce timbre porte les mentions « République française. Directoire exécutif » et représente la République, un faisceau, un coq et un gouvernail. Il se réduit ensuite à un simple octogone en filigrane, symbole du Directoire, qui opère la fusion entre le régime et l’organe.

En revanche, la coexistence, dans un même Bulletin, de lois et d’arrêtés a un fort impact sur le plan symbolique en termes de balance des pouvoirs et d’équilibre des forces légiférantes. L’interprétation de la loi, mais aussi les conditions et les moyens de son exécution sont mis sur le même plan que la loi elle-même dans la mesure où ils conditionnent l’effectivité de la loi. Cet élément essentiel est posé comme un préambule à la loi du 12 vendémiaire an IV qui détermine un mode pour l’envoi et la publication des lois, dont le premier article précise que le « Bulletin des lois, et contiendra les lois et les actes du Corps législatif, ainsi que les proclamations et les arrêtés du Directoire exécutif pour assurer l’exécution des lois ; aucun autre écrit n’y sera inséré. »

Elle introduit ainsi une distinction non seulement de degré, mais aussi de nature dans les actes de l’Exécutif, entre ceux édictés par les directeurs pour parfaire le caractère exécutoire de la loi en en limitant la marge d’interprétation et les actes purement administratifs pris par tout autre agent public dans le cadre de la stricte application de la loi, autrement dit sa mise en œuvre concrète par des agents ou des services publics. Au sein de l’Exécutif, les actes d’interprétation se distinguent donc des actes d’exécution.

Par ailleurs, non seulement les actes du Directoire destinés à être publiés figurent dans le Bulletin des lois, mais la temporalité de leur publication est identique à celle de la publication des lois. Actes du Directoire et lois sont généralement envoyés au ministre de la Justice dans les mêmes délais et ensemble, quand bien même l’acte et la loi ne seraient pas liés. Autrement dit, l’envoi suit immédiatement la sanction-scellement par le Directoire, sans distinction du type d’acte.

Comme pour les lois, le Directoire conserve la minute de l’original et transmet au ministre de la Justice deux expéditions de l’arrêté.

La forme et les marques d’authenticité du Bulletin des lois

Un peu plus de 2800 lois sont adoptées sous le Directoire. Dès l’an IV, certaines mesures sont prises afin de diminuer le coût de leur publication en réduisant le nombre de lois à imprimer intégralement et en jouant sur la mise en forme du Bulletin des lois de façon à en limiter le nombre de pages.

Ainsi, selon la loi du 15 nivôse an IV [5 janvier 1796], seules les lois d’un intérêt général sont imprimées : « Il est instant de réduire, autant que possible, les frais d’impression des lois, et de les borner aux seuls cas où les lois comprennent des intérêts généraux. ». Cette mesure permet d’exclure les lois d’intérêt local ou individuel, relativement nombreuses, et de réduire ainsi considérablement le volume de texte imprimé dans le Bulletin des lois en n’indiquant que leur intitulé.

Dix jours plus tard, l’arrêté du Directoire du 25 nivôse an IV [15 janvier 1796] apporte des changements dans la forme du Bulletin des lois visant à « porter dans l’impression des lois toute l’économie dont cette partie de la dépense publique peut être susceptible, en restreignant, autant que possible, la consommation du papier qu’elle exige ». On joue ainsi sur la taille des caractères et les interlignes. Le surplus du titre est supprimé. La formule « Au nom de la République française » n’est mise qu’en tête de la première loi de chaque bulletin. La formule concernant l’ordre de publication du Directoire exécutif n’est plus imprimée au bas de chaque loi, mais chaque numéro est terminé par la formule suivante : « Au bas de chaque expédition il est écrit : le Directoire exécutif ordonne que la loi ci-dessus sera publiée, exécutée et qu’elle sera munie du sceau de la République. Fait au palais national le… an… de la République française. – Pour expédition conforme (signé), président. – Par le Directoire exécutif (signé), secrétaire général ; et scellé du sceau de la République. – Certifié conforme, le ministre de la Justice… ».

Par ailleurs, la publication suit des règles strictes pour ce qui concerne les marques d’authenticité dont doivent être revêtus les bulletins imprimés. Selon la loi du 12 vendémiaire an IV déterminant un mode pour l’envoi et la publication des lois : « III. Chaque numéro, tant du bulletin que du feuilleton, sera empreint de signes extérieurs d’authenticité fixés par délibération du Directoire exécutif. ». L’arrêté du Directoire du 15 brumaire an IV [6 novembre 1795] relatif aux marques d’authenticité données provisoirement aux copies manuscrites des lois et à la signature du Bulletin des lois précise que « Le ministre de la Justice fera appliquer l’empreinte du sceau ordinaire de la République sur ces copies, et il les signera, en les certifiant conformes aux expéditions à lui adressées par le Directoire exécutif. » (art. premier) et qu’il « fera imprimer sa signature, à l’aide d’une griffe, sur le Bulletin des lois » (art. 2).

Pour retrouver les différentes typologies de documents citées :

Typologies	Cotation (Archives nationales)
Bulletin des lois	Usuels de la salle de lecture de Pierrefitte-sur-Seine
Feuilleton des résolutions et des projets de résolutions	AD/XVIIId
Minutes des arrêtés du Directoire exécutif	AF/III/314 à 637
Minutes des lois promulguées par le Directoire exécutif	AF/III/314 à 637
Ordre de publication, 1re expédition authentique de la loi et éventuelles notes et correspondance	A//1023-1050 (série A, deuxième partie, série non numérotée)
Expéditions authentiques des actes du Législatif et de l’Exécutif publiés dans le Bulletin des lois	A//1023-1050 (série A, deuxième partie, série numérotée)

Céline Parcé, chargée d’études documentaires

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