3/5 « La promulgation de la loi sous le Directoire » Retour sur le séminaire Archives nationales-IHRF. Promulguer la loi : approbation et scellement

Promulguer la loi sous le Directoire : approbation et scellement

Jusqu’au 10 août 1792, c’est le roi, en tant que chef de l’Exécutif, qui sanctionne la loi. L’acceptation est formalisée par la formule « le roi consent et fera exécuter », apposée en marge des décrets de l’Assemblée nationale, suivie de la date et de la signature du roi, doublée du contreseing du ministre de la Justice. Cette sanction serait incomplète sans le sceau de l’Assemblée nationale (« La Loi et le Roi ») garantissant l’authenticité de l’acte, collationné à l’original par le président et les secrétaires de l’Assemblée nationale.

Formule de la sanction et sceau de l’Assemblée nationale

Les six ministres, constitués en Conseil exécutif provisoire par un décret du 10 août 1792, sont chargés « de toutes les fonctions de la puissance exécutive » (art. premier), notamment de « faire sceller les lois du sceau de l’État et de les faire promulguer » (art. 2). Désormais, les deux expéditions originales de chaque loi sont signées par le président du Conseil exécutif et contresignées par le ministre de la Justice. L’Assemblée nationale adopte une nouvelle formule de sanction : « Au nom de la République, le Conseil exécutif provisoire mande et ordonne à tous les corps administratifs et tribunaux, que les présentes ils fassent consigner dans leurs registres, lire, publier et afficher dans leurs départements et ressorts respectifs, et exécuter comme loi ; en foi de quoi nous avons signé ces présentes, auxquelles nous avons fait apposer le sceau de la république » (art. 5). Bien qu’apposé au nom du Conseil, c’est bien le ministre de la Justice qui demeure dépositaire du sceau de l’État. Le 12 germinal an II [1^er avril 1794], tous les ministères sont remplacés par des commissions exécutives. Les fonctions du ministre de la Justice sont alors, et jusqu’à la fin de la Convention nationale, transférées à la commission des Administrations civiles, police et tribunaux, dont le commissaire est l’unique signataire des décrets de l’Assemblée nationale. Faute de contreseing, le sceau de la Convention reste le seul élément matériel de nature à authentifier l’acte.

La procédure de promulgation de la loi change radicalement sous le Directoire. La Constitution de l’an III prive le ministre de la Justice de la garde du sceau de l’État, garde confiée désormais au président du Directoire exécutif (art. 141). Ce transfert matériel et symbolique de l’un des attributs de la souveraineté depuis un ministère vers le sommet de l’exécutif est inédit. Il opère à la fois une scission du couple scellement/publication et une réunion entre les mains du Directoire de trois actes de la procédure : la sanction, le scellement et la promulgation. Les attributions du ministre de la Justice se réduisent dès lors à la seule publication de la loi et à l’apposition du sceau imprimé ; en d’autres termes, les originaux authentiques sont produits par le seul Directoire exécutif, le ministre n’apposant sa signature (griffe) que sur les copies imprimées à partir de l’expédition originale transmise par le Directoire.

Timbre humide rouge de la République apposé par le Directoire exécutif sur l’expédition authentique de la loi transmise au ministre de la Justice

Ni le Consulat, ni l’Empire ne reviendront sur cette décision : même si le sénatus-consulte du 14 thermidor an X [2 août 1802] restaure le prestige de la fonction par le titre de « grand juge ministre de la Justice » et étend le champ de ses attributions, le sceau demeure conservé au sommet de l’exécutif, en l’occurrence, à la Secrétairerie d’État consulaire puis impériale. Un arrêté des consuls du 28 nivôse an VIII [18 janvier 1800] précise la localisation des sceaux et la temporalité de la procédure de scellement :

« Art. 1. Il y aura dans le cabinet de travail des consuls un coffre dans lequel seront déposés les sceaux de la République, et placés les décrets du Corps législatif jusqu’au moment de leur promulgation.

Art. 2. Le secrétaire d’État recevra les décrets du Corps législatif ; il les déposera dans le coffre établi à cet effet ; le dixième jour après l’émission des décrets du Corps législatif, le secrétaire d’État les représentera au Premier consul qui ordonnera l’apposition du sceau de l’État et la promulgation de la loi.

Art. 3. L’expédition officielle de la loi signée, contresignée et scellée sera transmise dans le jour au ministre de la Justice par le secrétaire d’État.

Art. 4. Le présent arrêté sera imprimé. »

Napoléon institue, parmi les grands dignitaires de l’empire, un archichancelier qui « fait les fonctions de chancelier pour la promulgation des sénatus-consultes organiques et des lois » (sénatus-consulte du 28 floréal an XII [8 mai 1804], art. 40). Chacune des deux expéditions originales de chaque acte est signée par l’empereur, visée par l’archichancelier, contresignées par le secrétaire d’État et le ministre de la Justice et scellée du sceau de l’État. La multiplicité des signataires, notamment le visa de l’archichancelier, appelle à relativiser le rétablissement du ministre de la Justice dans la procédure de promulgation des lois, rétablissement effectif mais relégué en dernière place, après l’empereur, le secrétaire d’État et l’archichancelier.

Cécile Robin, chargée d’études documentaires