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Voter la loi sous le Directoire

Sous le Directoire, le pouvoir législatif est composé du Conseil des Cinq-Cents qui a l’initiative des lois et du Conseil des Anciens qui vote les lois. Les propositions adoptées par le Conseil des Cinq-Cents s’appellent résolutions. Les résolutions du Conseil des Cinq-Cents approuvées par le Conseil des Anciens s’appellent lois.

Les lois votées par le Corps législatif sont transmises au pouvoir exécutif qui assure leur promulgation et leur exécution. Celui-ci est confié à un collège de cinq directeurs, le Directoire exécutif, auxquels sont subordonnés les ministres, rétablis après avoir été supprimés sous la Convention.

Contrairement aux assemblées précédentes, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens n’ont pas de règlements intérieurs. Les questions proprement réglementaires, d’organisation interne et de procédure ont préalablement été fixées par la Convention nationale dans la Constitution du 5 fructidor an III [22 août 1795] et dans le décret du 28 fructidor an III [14 septembre 1795] relatif à l’ordre des délibérations et à la police du Corps législatif.

L’adoption des résolutions par le Conseil des Cinq-Cents

La proposition des lois appartient au Conseil des Cinq-Cents (Constitution de l’an III, art. 76). Excepté dans le cas d’un changement de résidence du Corps législatif, aucune ne peut émaner du Conseil des Anciens (Constitution de l’an III, art. 102 et 109). Le Directoire exécutif peut quant à lui inviter le Conseil des Cinq-Cents à prendre un objet en considération, lui proposer des mesures, mais pas de projets rédigés en forme de lois (Constitution de l’an III, art. 163).

Selon la procédure législative ordinaire prévue par la Constitution de l’an III (art. 77-78), il est fait trois lectures du projet de résolution en séance du Conseil des Cinq-Cents, espacées chacune d’au moins dix jours. La proposition est imprimée et distribuée deux jours avant la deuxième lecture. La discussion est ouverte après chaque lecture. Après la première ou la deuxième, le Conseil des Cinq-Cents peut ajourner la discussion ou déclarer qu’il n’y a pas lieu à délibérer.

La Constitution de l’an III prévoit la possibilité de reconnaître l’urgence d’une proposition de résolution par une déclaration préalable à l’issue de la première lecture (art. 81). La proposition suit alors une procédure dérogatoire ayant pour effet de la dispenser des trois lectures. Il est ainsi possible d’adopter une résolution dès la première et de réduire par conséquent le processus de vote d’une vingtaine de jours. Cependant, la Constitution de l’an III ne précise pas la notion d’urgence, ni les domaines qu’elle recouvre ou les situations auxquelles elle s’applique. Son interprétation est laissée à l’appréciation du Conseil des Cinq-Cents qui l’utilise très largement puisque, tout au long du Directoire, seules 240 résolutions – sur plusieurs milliers – ne sont pas précédées d’un acte d’urgence, la procédure dérogatoire devenant finalement la norme.

Le procès-verbal de la séance au cours de laquelle la résolution a été adoptée en retranscrit intégralement le texte, qu’elle soit ou non précédée d’un acte d’urgence. Conformément aux prescriptions de la Constitution de l’an III (art. 80 et 81), celui-ci comporte un préambule énonçant les dates des séances auxquelles les trois lectures ont été faites et l’acte par lequel il est déclaré après la troisième lecture qu’il n’y a pas lieu à l’ajournement, ou, pour les propositions reconnues urgentes, les motifs de l’urgence et la déclaration par laquelle est déclarée l’urgence. Le procès-verbal est signé du président et des secrétaires du Conseil. Il s’agit de l’original de la résolution servant de texte de référence pour la collation.

La résolution adoptée par le Conseil des Cinq-Cents constitue le texte de départ de la future loi amené à être complété par différentes formulations et signatures au fur et à mesure de la procédure d’adoption puis de promulgation à l’issue de laquelle sera obtenu le texte complet de la loi muni de toutes les marques d’authenticité requises.

Afin de poursuivre le processus législatif, une copie de la résolution est transmise au Conseil des Anciens sous la forme d’un extrait du procès-verbal collationné à l’original, signé du président et des secrétaires du Conseil des Cinq-Cents, et scellé par le bureau des Procès-verbaux de celui-ci.

L’adoption des lois par le Conseil des Anciens

Le Conseil des Anciens examine la constitutionnalité des résolutions adoptées par le Conseil des Cinq-Cents, les approuve ou les rejette. Dès qu’une résolution lui parvient, le président donne lecture de son préambule en séance, permettant ainsi aux Anciens de s’assurer dans un premier temps que la résolution a été prise dans les délais et les formes prescrits par la Constitution de l’an III (art. 86-88).

Les résolutions adoptées sans acte d’urgence par le Conseil des Cinq-Cents suivent la procédure législative ordinaire prévue par la Constitution de l’an III (art. 91). Le procès-verbal de la séance des Anciens au cours de laquelle a lieu la première lecture retranscrit intégralement le texte de la résolution et précise, le cas échéant, le nom des membres de la commission à laquelle elle a été renvoyée. La résolution est imprimée et distribuée deux jours avant la deuxième lecture. Il est fait au total trois lectures, chacune étant espacées de cinq jours au minimum, à l’issue desquelles la discussion est ouverte.

Les résolutions précédées d’un acte d’urgence suivent quant à elles une procédure spécifique (Constitution de l’an III, art. 89-90). Dès la première lecture, le Conseil des Anciens délibère pour approuver ou rejeter l’acte d’urgence. S’il ne le valide pas, la résolution est rejetée. S’il l’approuve, il délibère sur le fond de la résolution : soit il l’adopte immédiatement, soit il la renvoie à une commission, soit il la rejette. Le procès-verbal de la séance retranscrit intégralement le texte de la résolution, mentionne l’approbation de l’acte d’urgence et, le cas échéant, précise les noms des membres de la commission. La Constitution donne ainsi la possibilité au Corps législatif de voter une loi en un temps très court puisqu’une proposition de résolution déclarée urgente par les Cinq-Cents peut être adoptée dès sa première lecture par chacun des deux conseils, en seulement un ou deux jours. La rapidité de ce délai doit toutefois être relativisée, la plupart des propositions de résolutions ayant déjà fait l’objet d’un travail préalable en commission avant leur première lecture en séance du Conseil des Cinq-Cents.

Le Conseil des Anciens ne peut modifier les articles des résolutions proposées par le Conseil des Cinq-Cents. Il peut seulement « les rejeter tous, ou les approuver dans leur ensemble ». Une fois approuvée par le Conseil des Anciens, une résolution devient une loi. Les dates des lectures, les noms des membres des commissions éventuellement nommées, et la date d’approbation de la résolution sont alors reportés en marge de la copie conforme de la résolution transmise par le Conseil des Cinq-Cents (extrait du procès-verbal de séance).

Deux exemplaires originaux de la loi sont dressés avec toutes les marques d’authenticité requises, à savoir : un préambule rédigé selon les formes imposées par la Constitution de l’an III, le texte intégral de la résolution adoptée par les Cinq-Cents suivi de la mention des signatures du président et des secrétaires, la formule d’approbation des Anciens datée et signée du président et des secrétaires (« Le Conseil des Anciens approuve la résolution ci-dessus », « Après une seconde lecture, le Conseil des Anciens approuve la résolution ci-dessus »…), et, à partir du 22 nivôse an IV [12 janvier 1796], le sceau du Corps législatif.

Ces exemplaires sont transmis le jour de l’adoption de la loi au Conseil des Cinq-Cents, pour archivage, et au président du Directoire exécutif, pour scellement et promulgation dans les deux jours suivant la réception ou dans la journée pour les lois précédées d’un acte d’urgence.

L’archivage des lois adoptées par le Corps législatif

Dès la réception de son exemplaire original, le président des Cinq-Cents en informe le Conseil et lui donne lecture de la loi qui est retranscrite intégralement dans le procès-verbal de la séance, conformément à la pratique instaurée par l’Assemblée législative avec le décret du 12 novembre 1791 selon lequel les procès-verbaux des assemblées doivent comporter l’intégralité du texte des actes rendus afin de servir de référence pour la collation (art. 2, 4 et 6).

Le registre de suivi des résolutions est complété. Il indique pour chacune : son sujet, le nom du rapporteur, la date des lectures (sauf pour celles précédées d’un acte d’urgence), la date d’adoption par les Cinq-Cents, la date d’envoi aux Anciens, la date de réception par les Anciens, la date d’acceptation ou de rejet par les Anciens.

Certaines informations sont reportées sur l’original de la loi : un numéro d’enregistrement, la date de la séance au cours de laquelle l’adoption de la loi a été annoncée aux Cinq-Cents et, parfois, un bref intitulé.

Jusqu’au 1er nivôse an IV [22 décembre 1795], le Conseil des Cinq-Cents réalise, pour son propre usage, des copies conformes des lois et confie, pour archivage, les originaux aux Archives nationales, établies auprès du Corps législatif. À partir du 2 nivôse, il adresse, pendant quelques jours seulement, des copies conformes aux Archives nationales et conserve les originaux. Ceux-ci ne seront versés aux Archives nationales qu’en 1920. On retrouve ainsi aujourd’hui au sein de la série C deux collections complémentaires de lois adoptées par le Corps législatif, contenant chacune des originaux et des copies conformes.

Celle conservée par le Conseil des Cinq-Cents couvre tout le Directoire, du 17 brumaire an IV [8 novembre 1795] à brumaire an VIII [octobre-novembre 1799]. Jusqu’au 1er nivôse an IV, elle est constituée de copies conformes. À partir du 2 nivôse et jusqu’à la fin de la période, elle est alimentée par les originaux des lois.

La collection constituée des lois transmises aux Archives nationales par le Conseil des Cinq-Cents comporte quant à elle des originaux du 22 brumaire à fin frimaire an IV, puis des copies conformes du 1er au 3 nivôse an IV. Elle ne se poursuit pas au-delà de cette date. Les Archives nationales, ne jugeant probablement pas opportun de conserver des copies de lois ne portant pas encore les marques de leur promulgation, se procureront auprès du ministre de la Justice une collection quasi exhaustive de copies conformes des lois promulguées par l’Exécutif.

Le texte de la loi tel qu’adopté par le Corps législatif ne constitue en effet qu’une version encore non aboutie dont témoigne l’exemplaire archivé par le Conseil des Cinq-Cents. En revanche, celui adressé au président du Directoire exécutif servira à la promulgation de la loi. C’est lui qui recevra les différentes marques d’authenticité afférentes et qui deviendra la minute originale de la loi promulguée.

Pour retrouver les différentes typologies de documents citées :

Typologies

Cotes (Archives nationales)

Originaux des résolutions

(procès-verbaux des séances du Conseil des Cinq-Cents)

C/I/96-C/I/137

Copies conformes des résolutions adressées aux Anciens et annotées par eux

C//480-C//598

(dossiers intitulés « Résolutions adressées par le Conseil des Cinq-Cents au Conseil des Anciens »)

Originaux des lois adoptées par le Corps législatif, du 22 brumaire au 1er nivôse an IV

(exemplaires transmis au Conseil des Cinq-Cents, puis confiés aux Archives nationales)

C//388, C//390, C//391

(dossiers intitulés « Résolutions du Conseil des Cinq-Cents à lui renvoyées avec leur adoption par le Conseil des Anciens »)

Originaux des lois adoptées par le Corps législatif, du 2 nivôse an IV au 19 brumaire an VIII

(expéditions transmises au Conseil des Cinq-Cents et conservées par lui)

C//673-C//678, C//681-C//684, C//687

Minutes originales des lois promulguées

(expéditions transmises au Directoire exécutif complétées des formulations et du sceau attestant de la promulgation)

AF/III/314-AF/III/637

Copies conformes des lois promulguées

(collection constituée par les Archives nationales)

A//217-A//236/A

Registre de suivi des résolutions et des arrêtés tenu par le Conseil des Cinq-Cents

C/II/22

Céline Parcé, chargée d’études documentaires


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