12/12 La recherche en droit public. Présentation du Guide de recherche dans les archives du Conseil d’État – Conclusions

La recherche en droit public
Présentation du Guide de recherche dans les archives du Conseil d’État

Conseil d’État- Mardi 26 mars 2019

© Jean-Baptiste Eyguesier, Conseil d’État

Conclusions

Katia Weidenfeld, professeure d’histoire du droit de l’époque contemporaine à l’École nationale des chartes, membre du Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative

Martine de Boisdeffre, présidente de la section du Rapport et des études du Conseil d’État, présidente du Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative


Madame Katia Weidenfeld, professeure d’histoire du droit de l’époque contemporaine à l’Ecole nationale des chartes, membre du Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative

Il y a 180 ans, à quelques mois près, le premier volume de la publication rétrospective des vieux arrêts du Conseil d’État, ceux rendus depuis l’an VIII, paraissait. Avec cet ouvrage, les avocats Germain Roche et Félix Lebon poursuivaient l’ambition de mettre au jour la production originelle d’une institution dont les décisions n’avaient acquis une publicité régulière que sous la Restauration. Cette initiative avait été conduite à titre privé, mais l’administration l’avait accueillie avec faveur. Le ministre de l’Intérieur avait d’ailleurs, par une circulaire du mois d’août 1839, indiqué aux préfets « qu’il verrait avec satisfaction que cet ouvrage prit place dans les bibliothèques des départements et que MM. les préfets appellassent l’attention des sous-préfets et des maires sur l’utilité qu’il y aurait pour eux à se le procurer »[1].

Le ministre de l’Intérieur, Tanneguy Duchâtel, entendait transmetttre son engouement pour la connaissance et le décryptage de décisions qui, pour certaines, étaient déjà vieilles de près de quarante ans. Cela n’est guère étonnant car, pour cet homme, les archives publiques étaient primordiales, « non seulement pour nos souvenirs nationaux, mais encore pour les intérêts de l’État, des établissements publics, des communes, des familles »[2]. Aux yeux de ce ministre de la monarchie de Juillet, comme à ceux du Conseil des Dix de Venise du xve siècle, les archives n’étaient pas seulement un lieu ou un objet d’étude, destiné à des savants poussiéreux, mais véritablement le « cor status nostri »[3], le cœur de notre État.

La journée de présentation consacrée aujourd’hui, au sein du Palais-Royal, au Guide de recherche dans les archives du Conseil d’État est le signe de la permanence de cette conviction. Ainsi que l’a souligné le vice-président du Conseil, l’attention aux traces du passé est une exigence pour une institution pétrie de son histoire.

Comme l’ont rappelé les participants de la première table ronde, l’élaboration de ce Guide est l’histoire d’une belle coopération entre les services des Archives nationales et ceux du Conseil d’État. La réunion des fonds, longtemps dispersés entre plusieurs sites des Archives nationales, à Pierrefitte en a offert l’opportunité. La maturité acquise par le service des archives du Conseil d’État en a ouvert la possibilité. Cette œuvre répond aussi à une exigence scientifique et politique.

Une exigence politique qui tient à la plus grande visibilité donnée au Conseil d’État dans la sphère publique, aussi bien en ce qui concerne son activité contentieuse que son activité consultative. Les manifestations en sont évidentes : depuis la création d’une direction de la communication, au sein du Conseil d’État, jusqu’à la publicité donnée aux avis rendus sur les projets de loi, les décisions adoptées par le Conseil d’État connaissent une médiatisation croissante. Dans ce mouvement, la demande de transparence de la part des citoyens à l’égard des institutions publiques – et particulièrement de celles qui peuvent apparaître comme « la boîte noire de l’État » –  qui s’est faite pressante dans les dernières décennies, joue certainement un rôle important.

Une exigence scientifique est aussi à l’origine de ce travail. Comme l’indique la liste des thèses qui concernent le Conseil d’État produite en annexe, les sources présentées par le Guide ne sont que relativement peu utilisées par les juristes et les historiens du droit. Surtout, elles sont pratiquement ignorées des historiens qui n’ont pas, ou peu, de familiarité avec l’institution : les méandres de la procédure, l’obscurité du vocabulaire, les labyrinthes de l’organisation du Conseil, sans doute aussi le sentiment –comme ce qui a longtemps prévalu avec les archives des juridictions civiles – du caractère essentiellement technique de son activité, sont autant de freins à toute velléité d’aller sonder ces archives.

Ce Guide devrait donner des forces aux courageux, et pas seulement à ceux qui ont « le courage avantageux, imprudent », pour paraphraser Stendhal. Il fournit en effet, outre un glossaire très utile, des points de repère précieux quant à l’organisation du Conseil d’État et de ses archives. Au-delà des sources clairement identifiées comme se rapportant au Conseil d’État, il s’est efforcé d’identifier les archives, situées dans d’autres fonds, qui peuvent intéresser l’histoire de cette institution ou de ses membres. À titre d’exemple, le Guide identifie, dans le fonds de la Maison de l’Empereur, les documents concernant Henri Beyle, en tant qu’auditeur inspecteur du mobilier et des bâtiments.

Point d’aboutissement d’un travail acharné et réalisé dans un temps record, il doit surtout être conçu, comme l’ont montré les expériences de rédaction précédente, comme un point de départ.

Il s’agit en effet d’un terreau – que l’on espère fertile – pour le développement de travaux universitaires. Car comme on l’a dit, il s’agit d’abord et avant tout d’un guide de recherche. Et les perspectives de travaux que pourrait susciter ce bel instrument sont aussi riches que variées.

On peut, bien entendu, espérer des travaux centrés sur l’histoire du Conseil d’État ou de certains de ses membres qui n’ont peut-être pas été étudiés autant qu’ils pouvaient le mériter, je pense par exemple à Georges Coulon, personnage haut en couleur qui a présidé le Conseil d’État à l’heure des grands combats de la laïcité. Le recensement des sources autres que celles qui ont disparu dans l’incendie de 1871 ouvre de nouvelles perspectives ; Samuel Gibiat en a fait un examen détaillé. Les instances spécialisées en temps de guerre mériteraient également des travaux, comme l’a très justement souligné Émilien Quinart. Le fil dans le labyrinthe de l’institution que constitue le Guide devrait également, comme l’a dit Antoine Perrier, permettre d’enrichir la propopographie des membres et des agents. Olivier Carton a en effet rappelé que l’institution a conservé, avec parfois beaucoup de soin – on peut ainsi lire les copies des concours d’auditeur – les archives de son activité de « gestionnaire ».

On peut également espérer le développement d’une histoire du droit renouvelée. Les archives du Bureau d’aide judiciaire (aide juridictionnelle) pourraient ainsi servir un questionnement sur les propriétés sociales de ceux qui font valoir leurs droits. Plus généralement, les intervenants de la précédente table ronde l’ont fort bien illustré : les archives permettent de saisir les ressorts de la « fabrique du droit ». Les comptes rendus des discussions en assemblée générale qui ont précédé l’adoption d’avis ou de décisions contentieuses ont été conservés, au moins pour certaines périodes. On y voit la figure du juge ou du pouvoir réglementaire se charger d’une certaine densité, pour laisser place à des hommes – et plus récemment des femmes – de chair et de sang qui ne partagent pas les mêmes positions et dont les raisonnements montrent bien que le droit est une création sociale, ancrée dans une époque et dans des rapports de force. Des recherches pourraient ainsi nourrir la formule du juriste et juge américain de la première moitié du xxe siècle, Benjamin Cardozo, selon lequel le droit est une « étrange mixture qui, chaque jour, mijote dans le chaudron du juge »[4].

Mais le Guide peut aussi susciter des travaux d’histoire administrative, dans un sens plus large. Le Conseil d’État est en effet consulté sur la plupart des réformes administratives et sur un certain nombre de décisions individuelles. Laure Blévis et Antoine Perrier ont notamment montré combien les relations entre la métropole et les colonies étaient informées par les sources de la haute juridiction. L’histoire de la fonction publique se construit dans une large mesure au Palais-Royal. Quant aux contentieux, ils ouvrent une fenêtre sur le monde des bureaux, la hiérarchie des agents et le rôle qu’y jouent les associations puis les syndicats.

Surtout, les archives du Conseil pourraient servir des recherches qui ne concernent pas, ou seulement de manière périphérique, l’histoire du droit et des institutions. Il faut, comme l’a fait Jean-Claude Farcy dans son Guide des sources judiciaires et pénitentiaires[5], souligner que la source juridique porte, à travers les pièces de procédure, les arguments échangés, éventuellement les expertises, la voix – retravaillée, certes, mais comme toute archive – d’une réalité sociale et économique. L’histoire du monde rural et urbain y apparaît ainsi régulièrement. La définition des structures locales – les découpages administratifs, le choix des chefs-lieux, les noms des communes – est fréquemment soumise au Conseil d’État. Celui-ci a également son avis à donner sur des questions de police urbaine, comme la fermeture des abattoirs municipaux. À cette occasion, c’est souvent la voix des habitants de contrées plus ou moins reculées qui se fait entendre. Bien des contentieux donnent encore d’abondants renseignements sur le régime des terres – notamment en ce qui concerne l’usage et l’usurpation des biens communaux pour lesquels la théorie des communs a réactivé l’intérêt – ou sur les exploitations agricoles, notamment par le biais des affaires fiscales (en matière de bénéfices agricoles).

D’une manière plus générale, d’ailleurs, et loin de leur réputation d’aridité, les contentieux fiscaux peuvent donner une image très vivante des activités économiques et des moyens qu’elles mobilisent – jusque sur les questions les plus inattendues ; je pense par exemple aux litiges concernant la patente des entrepreneurs de fabrication dans les prisons, à la fin du xixe siècle, qui renseignent sur l’organisation du travail carcéral.

Au-delà des dossiers contentieux, le Conseil d’État est sollicité sur de très nombreuses questions concernant la vie économique. La journée d’étude consacrée par le Comité d’histoire au rôle du Conseil d’État dans les transformations économiques de la France au xixe siècle[6] en a montré diverses manifestations, au niveau macro-économique. À un niveau plus micro-économique, jusqu’à la loi du 24 juillet 1867, le Conseil d’État intervient systématiquement pour autoriser les sociétés anonymes ; ce n’est plus le cas après, mais il demeure consulté sur un grand nombre de questions concernant la vie de certaines sociétés anonymes. Les travaux publics d’envergure et les opérations d’aménagement du territoire sont également soumis au Conseil d’État. Ses archives – au moins pour le xxe siècle où les dossiers demeurent assez fournis – comportent ainsi de très intéressants éléments, tant sur la consistance des projets (éventuellement inaboutis) que sur leurs évolutions.

L’histoire sociale peut également être informée par ces archives ; on peut par exemple penser qu’une exploitation systématique des demandes d’avis concernant les associations, notamment en matière d’acceptation des libéralités ou des legs à leur profit, pourraient fournir une image intéressante des initiatives citoyennes et du mécennat au début du xxe siècle.

Même les questions relatives aux personnes et aux familles n’y sont pas absentes. C’est bien sûr le cas de la naturalisation, dont Laure Blévis a parlé, et du patronyme ; mais c’est aussi celle des veufs et veuves et des orphelins auxquels d’assez nombreuses demandes d’avis et des contentieux récurrents sont consacrés.

J’espère seulement avoir, par cet inventaire rapide et non exhaustif, attiré l’attention sur le fait que l’activité du Conseil d’État ne concerne pas, loin s’en faut, que la sphère publique ou administrative et surtout que ses archives n’informent pas seulement l’histoire juridique ou administrative. Le Guide aura rempli sa mission s’il attire vers les archives du Conseil d’État la curiosité des non-juristes. La source juridictionnelle peut en effet être lue en laissant de côté, ou presque, les conflits juridiques à l’origine du procès ; elle peut être utilisée pour ce qu’elle donne à voir d’un monde, de ses tensions et de son organisation ; elle peut être lue pour les renseignements factuels qu’elle comporte ou pour les tensions qui la sous-tendent. Il en va de même des avis consultatifs que rend le Conseil d’État (qu’il s’agisse de textes généraux ou de questions particulières).

Point de départ, ce Guide l’est aussi pour son propre développement ; il pourra servir de base à de nouveaux guides, décrivant plus précisément tel ou tel aspect des archives relatives au Conseil d’État. Même si je me réjouis, comme Emmanuelle Flament-Guelfucci, de disposer d’un vrai livre, joliment composé et qui invite à la flânerie, le format électronique sous lequel il existe déjà se prêtera particulièrement à des systèmes de renvois. Cela permettra de resituer l’intervention de l’institution dans un contexte plus large : le Conseil d’État n’est en effet généralement qu’un maillon de la chaîne de décision. Je pense par exemple aux dossiers de changement de nom pour lesquels les fonds de la Chancellerie et ceux du Conseil d’État dialoguent. Je pense aussi aux autres organes contentieux administratifs, et notamment aux conseils de préfecture et aux tribunaux administratifs dont l’apparition dans le Guide est furtive. La focale mise par ce Guide sur le Conseil d’État est bien naturelle puisque c’est son objet, mais, avec le temps, il pourra se ramifier et, en grandissant, s’ouvrir sur les archives des institutions qui, avant ou après lui, ont entre les mains le même texte ou le même litige.

La mise en ligne du Guide permettra aussi son actualisation régulière. Le recensement des archives pourra ainsi s’enrichir, la bibliographie s’élargir et les présentations profiter des nouveaux acquis de la science.

Les lignes qui ouvrent chaque chapitre, les organigrammes et les textes de référence seront particulièrement utiles au lecteur. Le choix d’une rédaction très pédagogique sont des atouts formidables qui permettront au Guide de jouer pleinement son rôle : attirer vers les sources du Conseil d’État des chercheurs qui n’ont pas de familiarité particulière avec l’institution. Mais ces présentations constituent des prises de risque. Résumer en quelques pages l’histoire d’une institution sur plusieurs décennies oblige à faire des choix et parfois à opter pour des raccourcis qui peuvent se prêter à une discussion scientifique et, éventuellement, donner lieu à des amendements. Grâce au format électronique, ces chapeaux ont vocation à être affinés au cours du temps. C’est, à mon sens, le cas des pages relatives au rôle du Conseil d’État pendant la Seconde Guerre mondiale (p. 133-134). En l’état, elles ne me semblent pas tenir suffisamment compte des recherches menées au cours des trente dernières années et auxquelles le président Massot a d’ailleurs fait référence en introduction à la seconde table ronde.

Mais cette réserve n’enlève rien à la valeur inestimable de ce Guide, désormais appelé à s’enrichir, à se ramifier et surtout à rendre plus accessible un fonds particulièrement intéressant pour attirer vers lui de nouveaux chercheurs.


Martine de Boisdeffre, présidente de la section du Rapport et des études du Conseil d’État, présidente du Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative

Mesdames et Messieurs,

Chers collègues,

II me faut d’abord dire merci à tous ceux qui ont permis à cette manifestation de se dérouler, à ceux qui ont assuré l’organisation de nos débats et à ceux qui nous ont fait l’honneur et l’amitié de leur présence.

Je me félicite à nouveau de la coopération avec les Archives nationales, dont je souhaite qu’elle puisse se poursuivre à travers d’autres projets de valorisation des archives du Conseil d’État : nouveaux projets éditoriaux, numérisation et mise à disposition sur Internet d’ensembles documentaires ou de documents inédits, organisation de colloques ou journées d’étude, réalisation d’expositions, etc.

Le Guide de recherche dans les archives du Conseil d’État est une très belle réalisation. Tous les participants ont souligné combien il est important de pouvoir enfin disposer d’un tel outil synthétique pour favoriser la recherche et l’exploitation des sources produites par le Conseil d’État ou illustrant ses activités. Il permettra de resserrer les liens avec les personnes s’intéressant à l’histoire du Conseil d’État, dans la perspective de développer les études d’histoire institutionnelle ou dans d’autres domaines. Il permettra également de resserrer les liens avec les autres comités d’histoire, dont certains ont d’ailleurs déjà œuvré depuis longtemps pour le repérage des documents produits par leur ministère ou leur institution. Je pense notamment au Comité d’histoire du ministère de la Culture, qui a mis en ligne sur son carnet de recherches deux guides thématiques, l’un sur l’histoire de l’enseignement de l’architecture, l’autre sur les Grands Travaux culturels (https://gtc.hypotheses.org/a-propos). Le Comité pour l’histoire économique et financière a lui aussi été particulièrement précurseur et actif, avec plusieurs guides, dont l’un guidant tout historien de l’économie et des finances de la période révolutionnaire et impériale dans le labyrinthe des archives.

Le Guide de recherche constitue toutefois une première étape et n’est certainement pas une fin en soi. Un tel ouvrage est en effet appelé par nature à être réactualisé périodiquement, au gré de la production archivistique et de ses évolutions. Couvrant la période 1799-1995, le Guide de recherche dans les archives du Conseil d’État décrit surtout des archives papier. Je ne voudrais pas que soient oubliées les archives sur d’autres supports. Le vice-président a évoqué les archives orales, produites par le Comité d’histoire dans le cadre du recueil de témoignages d’anciens membres. Il en est un peu question dans le Guide, notamment dans les exemples de parcours de membres, avec les témoignages d’André Heurté et de Nicole Questiaux. Si les sources écrites témoignent de l’organisation de la juridiction administrative et retracent les missions et les travaux menés, elles ne témoignent pas toujours des éléments suivants : méthodes ou ambiance de travail, évolution de carrière des membres, des magistrats et des agents, perception des membres sur les différentes réformes et réorganisation menées par le Conseil d’État. C’est pourquoi le Conseil d’État a commencé à fixer une mémoire qui risque de se perdre à cause de la disparition de certaines personnalités ayant joué un rôle important dans l’histoire de l’institution. Je voudrais surtout mentionner la production numérique de la juridiction administrative, en croissance exponentielle avec la dématérialisation des procédures. Toutes les activités de la juridiction administrative sont impactées : les affaires contentieuses avec les applications Télérecours et Télérecours citoyens et les projets de portails pour les greffes, les magistrats, les avocats et les grandes parties, l’application ISA pour la fonction consultative du Conseil d’État, pour ne citer que quelques exemples. La pérennisation des documents et données numériques est beaucoup plus complexe qu’auparavant. Alors qu’il s’agissait jusqu’à présent de sélectionner les éléments d’une application qui sont d’intérêt historique, les extraire et les transmettre aux Archives nationales avec une documentation historique et technique, il s’agit à présent d’archiver les dossiers dématérialisés pour l’ensemble de la procédure contentieuse : les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’État. Ces documents et données constituent le matériau de la recherche de demain. Il est donc primordial d’assurer leur conservation pérenne, ce que nous ne pourrons faire sans l’aide et l’expertise du Service interministériel des Archives de France, qui exerce le contrôle scientifique et technique sur les archives produites par le Conseil d’État, et des Archives nationales, où sont versées les archives définitives de l’institution, quel qu’en soit le support.

Enfin, comme l’a souligné le vice-président, le présent Guide de recherche concerne les archives du Conseil d’État. Or, le Comité d’histoire n’est pas seulement celui du Conseil d’État, c’est celui de la juridiction administrative dans son ensemble. Un travail équivalent, beaucoup plus long et complexe en raison du grand nombre d’acteurs qu’il impliquerait, serait donc à réaliser sur les archives des juridictions, avec le Service interministériel des Archives de France, tête de réseau des services publics d’archives, et les archives départementales.

[1] Cette circulaire du 26 août 1839 est citée dans le prospectus publicitaire pour le Recueil qui est imprimé dans différentes publications officielles, par exemple Journal général de l’Instruction publique et des cours scientifiques et littéraires, 1er janvier 1840, p. 2.

[2] Rapport au roi sur les archives communales et départementales, 8 mai 1841, dans Bulletin officiel du ministère de l’Intérieur, n° 7, Paris, p. 19.

[3] C’est ainsi que le Conseil des Dix de Venise définit la chancellerie : De Vivo Filippo, « Cœur de l’État, lieu de tensions. Le tournant archivistique vu de Venise (xve-xviie siècle) », Annales, Histoire, Sciences sociales, 2013/3, p. 699-728.

[4] Cardozo Benjamin, The Nature of the Judicial Process, Yale University Press, 1921. p. 10.

[5] Guide des archives judiciaires et pénitentiaires (1800-1958), Paris, CNRS éditions, 1993.

[6] Le Conseil d’État et le développement économique de la France au xixe siècle, Paris, LGDJ, 2014.

Voir l’article précédent : 11/12 Guide de recherche dans les archives du Conseil d’État. Table ronde n° 2 – Approches prosopographiques, approches internationales à travers les fonds du Conseil d’État


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